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最高檢發布服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書(2020)

發布時間:2020年12月11日    來源:最高人民檢察院    閱讀:406次

12月11日,第三屆服務保障長江經濟帶發展檢察論壇在浙江省湖州市召開,最高人民檢察院第八檢察廳副廳長呂洪濤在會上發布《服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書(2020)》(下稱《白皮書》),介紹了檢察機關服務保障長江經濟帶發展的成效。

《白皮書》透露,2020年1月至11月,檢察機關依法嚴懲高發多發破壞生態環境資源犯罪,長江經濟帶11省市檢察機關對破壞生態環境資源犯罪案件批準逮捕2140件3335人,提起公訴13358件22543人。同時,加大公益訴訟辦案力度,共立案辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件30930件,發出訴前檢察建議21526件,提起民事公益訴訟(含刑事附帶民事公益訴訟)、行政公益訴訟共計2980件;支持有關機關組織提起訴訟118件。圍繞長江流域禁捕工作要求,加大對長江流域非法捕撈犯罪行為的打擊力度,長江流域14個省市檢察機關受理審查逮捕案件915件1470人;受理審查起訴6276件10052人。

《白皮書》顯示,檢察機關踐行恢復性司法理念,推進生態環境修復與生產發展轉型,通過辦案共督促修復被污染破壞、違法占用的林地、耕地、濕地、草原17.74萬畝,消除污染隱患、治理恢復被污染水源地133.4萬畝,整治造成污染環境企業、養殖場等4437個。呂洪濤介紹,在依法懲治破壞長江生態資源犯罪的同時,檢察機關將生態修復作為行為人認罪悔罪的量刑情節考量。督促涉案人員履行修復受損生態的賠償責任,通過增殖放流、勞務代償、支付生態賠償金等方式,修復被破壞的生態環境,最大限度挽回生態損失。

《白皮書》介紹了檢察機關推動機制建設、提升服務保障長江經濟帶發展能力水平的情況。包括上下一體,加大辦案督導指導力度;加強跨流域生態環境協同治理,形成長江保護“一盤棋”;加強跨部門協作,推動構建多元共治格局;注重探索創新,完善生態環境公益保護機制等。

《白皮書》指出,檢察機關服務保障長江經濟帶工作仍需進一步做實、做深、做精。檢察機關將以習近平生態文明思想、習近平法治思想為指導,回應新時代發展需求,立足辦案貫徹寬嚴相濟刑事政策,堅持“輕輕重重”原則,對涉嫌生態環境的犯罪,根據犯罪情節、危害后果等做到輕重有別,既有力度又有溫度,把保護生態環境和促進發展、服務“六穩”“六保”結合起來。發揮多方協作的樞紐功能,將檢察監督與聯動協作相結合,推動長江流域跨區劃司法管轄制度改革,促進生態環境共建共贏。凝聚公益保護共識,構建公益保護橫向協作機制,加強檢察機關內部協作配合,努力打造服務保障長江經濟帶發展共同體。

12月11日,踐行“綠水青山就是金山銀山理念”第三屆服務保障長江經濟帶發展檢察論壇在浙江省湖州市召開,會上發布了《服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書(2020)》,介紹了檢察機關服務保障長江經濟帶發展的成效。

服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書(2020)

前 言

長江經濟帶覆蓋沿江11省市,橫跨我國東中西三大板塊,人口規模和經濟總量占據全國“半壁江山”,生態地位突出,發展潛力巨大。推動長江經濟帶發展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策,是關系國家發展全局的重大戰略,在踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展中發揮著重要作用。以習近平生態文明思想、習近平法治思想為指導,為長江經濟帶發展國家戰略提供更加有力、更高質量的服務保障,是檢察機關崇高的政治責任和神圣的法定職責。

2020年,在黨中央的堅強領導下,最高人民檢察院領導全國檢察機關,特別是長江經濟帶11省市檢察機關,貫徹落實習近平總書記關于推動長江經濟帶發展的重要指示精神,主動服務黨和國家工作大局,堅持以人民為中心,認真落實《2020年推動長江經濟帶發展工作要點》,助推解決2019年長江經濟帶生態環境突出問題整改現場會暨推動長江經濟帶發展領導小組全體會議通報的問題,積極參與打擊長江流域非法捕撈專項整治行動,加強對破壞長江生態環境資源違法行為的打擊力度,配合推動長江保護法等法律法規制定、修訂,推進完善生態環境執法與司法銜接機制,建立健全“河(湖)長+檢察長”協作機制,以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺,強化檢察監督,推進長江經濟帶全形態、全鏈條、全流域治理,實現懲治犯罪與修復生態、糾正違法與源頭治理、維護公益與促進發展相統一。

一、堅持系統發力,提升服務保障長江經濟帶發展的辦案質效

(一)依法嚴厲打擊破壞生態環境資源刑事犯罪。2020年1月至11月,長江經濟帶11省市檢察機關對破壞生態環境資源犯罪案件批準逮捕2140件3335人,提起公訴13358件22543人。一是嚴懲高發多發破壞生態環境資源犯罪。加強對非法采礦、污染環境和非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品等破壞生態環境資源犯罪的打擊力度,辦理案件數占總案件數的77.36%。安徽省檢察機關與省水利廳、公安廳聯合制定《安徽省河道非法采砂涉嫌犯罪案件移送程序規定》,形成打擊非法采砂違法犯罪合力。二是將整治環境資源領域違法犯罪與掃黑除惡專項斗爭同謀劃、同推進、同落實。江西省水利廳在十大重點行業領域專項整治中,主動加強與檢察機關的合作,對全省涉砂石犯罪線索由省水利廳審核把關后,統一移送省檢察院,解決“涉砂”犯罪線索移送不通暢的問題。三是開展破壞生態環境資源犯罪專項立案監督。堅決糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、降格處理等問題,共受理監督立案637件,要求公安機關說明不立案理由571件,公安機關主動立案478件611人,監督公安機關立案521件662人。浙江省舟山市檢察院在辦理一起非法收購、運輸、出售海龜的團伙犯罪案件中,追加沈某某等主犯300余萬元的犯罪事實,沈某某被判有期徒刑12年7個月。

(二)加大生態環境資源領域公益訴訟辦案力度。積極發揮公益訴訟制度在助力完善長江治理體系方面的作用,聚焦生態損害修復、行政監管完善、長效機制建設等重點,以行政公益訴訟、民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、銜接生態環境損害賠償磋商、支持起訴等多種方式,服務長江生態環境資源綜合治理。2020年1月至11月,長江經濟帶11省市檢察機關共立案辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件30930件,同比增長15.38%;向行政機關發出訴前檢察建議督促依法履職21526件,同比增長1.82%;對破壞環境資源的單位或個人單獨提起民事公益訴訟372件,同比增長1.34倍;提起刑事附帶民事公益訴訟2361件,同比增長91.33%;對不依法履職的行政機關提起行政公益訴訟247件,同比增長1.15倍;支持有關機關組織提起訴訟118件,同比增長51.28%。檢察機關牢固樹立環境污染源頭治理意識,“由水及岸”,緊盯長江沿線岸上污染問題,在非法碼頭、船舶、危險廢物污染防范等方面加大排查力度,推動強化長江沿線安全生產監管,切實消除長江生態安全隱患。浙江省檢察機關針對工礦企業、基建工地擅自建設、使用自備儲油加油設施存在的易燃易爆的風險隱患開展專項監督,督促行政監管部門對139家企業開展集中整治,推動建立相關制度機制。嘉興市秀洲區檢察院針對胥某某等人違法傾倒有毒工業污泥造成紅旗塘水域嚴重污染的行為,依法提起刑事附帶民事公益訴訟案,胥某某等人被判決承擔生態損害賠償費用454余萬元。安徽省檢察機關針對“皖江安666”號船舶油污廢水直排長江造成的污染問題,向港航管理局發出檢察建議并及時開展“回頭看”,督促該船舶加裝污水處理設備,規范記錄備案制度,并推動沿江五市開展沿江船舶危廢污染排放專項整治行動。

(三)突出辦理非法捕撈案件,服務長江“十年禁漁”。圍繞長江流域禁捕工作要求,加大對長江流域非法捕撈犯罪行為的打擊力度。2020年1月至11月,長江流域14個省市檢察機關受理審查逮捕案件915件1470人,同比分別增長78.36%、69.35%;受理審查起訴6276件10052人,同比分別增長126.08%、109.11%。重點打擊在禁漁期、禁漁區采取“電、毒、炸”等毀滅性方式,尤其是職業化、團伙化以及黑惡勢力在長江流域實施非法捕撈水產品犯罪。對非法捕撈和違法銷售等行為實施全鏈條打擊,尤其對以“銷”促“捕”的行為,依法認定為共犯,斬斷利益鏈條。

公益訴訟與刑事檢察同步跟進,在辦案中充分運用認罪認罰從寬制度、民事公益訴訟提出增殖放流訴訟請求等手段,強化漁業生態資源修復效果。浙江省臺州市檢察機關與漁業管理部門、法院、公安、海警、財政等部門,聯合出臺協作意見,為漁業資源損害賠償案件辦理提供了操作依據。江蘇省南京市鼓樓區檢察院聯合南京市玄武區法院、南京市公安局水上分局、南京海事局等8家單位開展為期6個月的打擊破壞長江流域漁政資源違法犯罪專項行動。其中,辦理的非法捕撈長江鰻魚苗案,依法對捕撈、販賣、收購進行全鏈條式打擊,在依法追究刑事責任的同時,對王某等59名被告提起民事公益訴訟,判令承擔生態資源損害賠償連帶責任870余萬元。

(四)踐行恢復性司法理念,推進生態環境修復與生產發展轉型。通過辦案共督促修復被污染破壞、違法占用的林地、耕地、濕地、草原17.74萬畝,消除污染隱患、治理恢復被污染水源地133.4萬畝,整治造成污染環境企業、養殖場等4437個。一是依法懲治破壞長江生態資源犯罪的同時,將生態修復作為行為人認罪悔罪的量刑情節考量。湖北省荊州石首市檢察院積極與長江水產、長江航道等相關機構協作,建立專家合作圈,對案件評估損害,提出修復方案和賠償數額,初步解決了生態損害評估難問題。二是督促涉案人員履行修復受損生態的賠償責任,通過增殖放流、勞務代償、支付生態賠償金等方式,修復被破壞的生態環境,最大限度挽回生態損失。上海市檢察機關開展瀕危物種收容救護備案,解決瀕危物種查獲后的處置難題,探索將被告人繳納的罰金用于收容罰沒瀕危野生動物的救護。

(五)開展專項行動,推動整治群眾反映強烈的生態環境問題。各級檢察機關結合本地實際情況,堅持以人民為中心,堅持問題導向,聚焦解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事,以開展符合地域特色的專項行動作為抓手,落實監督。湖南省檢察機關緊緊圍繞人民群眾反映強烈的“垃圾山”“黑水河”“污染礦”等環境問題,持續部署開展飲用水水源地保護、江河湖泊非法圍堤整治、固體廢物防治、違建別墅整治等九個公益訴訟專項行動。貴州省檢察機關部署開展了“碧水潤家園”“農村人居環境整治”等具有地域特色的公益訴訟專項監督活動,為護航大美貴州、生態貴州提供法治保障。云南省檢察機關持續深入開展“金沙江流域(云南段)生態環境和資源保護及九大高原湖泊保護治理專項監督行動”,并緊扣云南“動植物王國”“生物多樣性居全國之首”這一省情,與省林草、生態環境部門聯合部署開展生物多樣性保護公益訴訟專項活動。江西省檢察機關接續部署為期一年的“守護鄱陽湖”檢察公益訴訟專項活動,重點圍繞鄱陽湖流域水環境、岸線資源、礦產資源、野生動植物資源、森林和濕地、飲用水源地等領域開展監督。安徽省檢察機關在全省開展“守護綠色江淮美好家園”專項檢察監督深化年活動,同時結合“三河一湖一園一區”的地域差別及重點生態功能區、敏感區、脆弱區的特點,因地制宜開展區域特色小專項,形成省檢察院牽頭推進、區域分類實施、各地因城施策的生態檢察格局。

(六)延伸檢察職能,推進長江生態環境綜合治理工作。將辦案工作與促進生態環境整治、區域治理、源頭治理有機結合,既治末端,也重前端,就辦案中發現的生態治理問題,積極向黨委、政府、行政機關建言獻策,助推生態環境治理水平。江蘇省南通崇川區檢察院就辦案中發現的長江南通段船舶和港口污染物接收、轉運、處置存在行政監管漏洞,向相關行政機關制發檢察建議,推動八個市級單位聯合印發整治方案,以長江南通段為整治重點開展為期一年的污染防治專項行動。江西省檢察機關對近年辦理的涉非法采礦、非法侵占河道影響行洪安全、非法養殖污水直排等公益訴訟案件梳理分析,就暴露出的行業管理共性問題向省水利廳、省自然資源廳、省農業農村廳等單位制發社會治理類檢察建議,共同在源頭防控、過程控制、損害賠償、責任追究等方面推進生態治理體系建設。

二、注重機制建設,提升服務保障長江經濟帶發展的能力水平

(一)上下一體,加大辦案督導指導力度。以新理念推動檢察監督工作創新發展,完善上下一體化辦案機制,強化最高檢和省級檢察院帶頭辦案、檢察長帶頭辦案制度落實,掛牌督辦重大案件,嚴格規范案件辦理,組織開展公益訴訟“回頭看”,著力加大辦案指導力度。年初最高檢將《2019年長江經濟帶生態環境警示片》所涉152個問題清單下發相關省級檢察院,要求主動加強與相關部門溝通協作,及時掌握問題整改進展情況,形成保護長江經濟帶高質量發展的執法司法合力。一是堅持高位推進。最高檢、公安部、生態環境部聯合下發《關于嚴厲打擊危險廢物環境違法犯罪行為的通知》,開展對危險廢物污染環境犯罪打擊專項行動。最高檢部署《檢察機關開展打擊長江流域非法捕撈專項整治行動工作方案》,服務保障長江“十年禁漁”。二是完善辦案機制。加強與公安、生態環境等部門的聯動,建立健全打擊破壞長江生態環境資源犯罪工作機制。云南省檢察院聯合省高級法院、省公安廳、昆明海關等下發嚴厲懲治涉野生動物違法犯罪活動的通知。四川、安徽省檢察院與省高級法院、公安廳、生態環境廳、林業廳等會簽了多個生態環境執法司法聯動協作意見。三是推動解決辦案難題。為解決生態環境資源領域刑事案件定性難、辦案標準不統一、行刑銜接不順暢等問題,各地檢察機關先后出臺相關指導意見。江西省檢察院研究提出《關于辦理破壞野生動物資源類刑事案件的參考意見》。上海市檢察院與市高級法院、農委會簽《關于加強水域生態修復維護水域生態環境合作備忘錄》,推動解決執法標準不統一、同案不同判等問題。

(二)加強跨流域生態環境協同治理,形成長江保護“一盤棋”。上海、江蘇、浙江等檢察機關建立環太湖流域生態環境保護檢察協作機制,經最高人民檢察院批準,聯合制定《環太湖流域生態環境行政公益訴訟跨省際區劃管轄協作意見》,建成全國首個跨省際區劃訴訟管轄機制;上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善等地檢察機關會簽太浦河流域生態資源公益訴訟協作機制;浙江慈溪、平湖、海寧、海鹽、上虞與上海金山、浦東、奉賢八地檢察機關建立上海—浙江灣區檢察公益訴訟協作配合機制,滬蘇浙皖省級檢察機關在原有23項跨區域檢察協作機制、14個省級交流平臺的基礎上,共商共推區域檢察協作機制再升級。上海鐵路運輸檢察院與重慶兩江檢察院建立長江流域生態環境資源公益訴訟案件協作配合機制,構建長江流域保護“上下游”檢察協同保障體系。浙江杭州、安徽黃山兩地檢察機關簽訂新安江流域生態環境和資源保護公益訴訟協作機制。四川省檢察機關認真落實成渝地區雙城經濟圈建設戰略部署,積極與重慶市檢察機關就水域保護開展合作,目前川渝兩地省、市、縣30個檢察院建立了嘉陵江、涪江、瓊江等山川河湖保護公益訴訟協作機制。云南省麗江市檢察機關與相鄰的四川涼山檢察機關建立了跨區域公益保護檢察協作機制;麗江、大理、怒江三州市基層檢察院就共同保護金沙江流域范圍的老君山國家公園生態環境建立跨區域協作機制。重慶市檢察院第三分院、第四分院與貴州省銅仁市檢察院、遵義市檢察院會簽協作意見,搭建起烏江流域跨區域生態環境公益訴訟的地市級檢察協作平臺。渝川黔滇藏青六省(區、市)依托兩屆長江上游生態環境保護檢察協作聯席會議達成的共識,實現了多件生態環境資源案件線索跨省移送。

(三)加強跨部門協作,推動構建多元共治格局。一是主動與人民法院、行政機關及社會組織廣泛開展協作。上海市檢察院會同市高級法院、市生態環境局簽署會議紀要,建立上海市檢察機關民事公益訴訟與生態環境損害賠償制度銜接機制。湖北省檢察機關三級聯動辦理長江宜昌段船舶污染治理案中,與行政機關就船舶污染對環境的損害、行政執法監管手段和效果、工作銜接配合、法律法規適用等問題充分交換意見,探索建立長江船舶污染防治長效聯動協作機制。湖南省岳陽市檢察機關支持社會組織對破壞野生動物資源的違法者提起民事公益訴訟,激活社會組織參與長江環境資源保護的積極性和主動性。最高人民檢察院第八檢察廳與歐洲環保協會聯合赴湖北等地就長江生態環境治理和生物多樣性保護開展中外比較調研,加強環境司法保護國際交流協作。二是建立健全“河(湖)長+檢察長”協作機制。四川、云南兩省三級部門積極探索“湖長+檢察長”的瀘沽湖生態保護新模式,助力兩省統一《瀘沽湖保護條例》基線保護及處罰標準,形成“同湖同策”保護合力。浙江省長興縣檢察院聯合相關部門探索構建“河長制”檢察模式,出臺協作機制,將河長制檢察工作情況導入“河長制”APP,在縣治水辦、縣河長辦專門設置“河長制”工作點,實現全縣547條河道檢察監督全覆蓋。四川省廣安市武勝縣建立“三長巡河”制度,由河長、警長、檢察長聯合巡河,實現行政執法、刑事司法和公益訴訟檢察工作的有機銜接。貴州省畢節市檢察機依托“河長+檢察長”協作機制,兩級院檢察長參加護河巡河活動19次,巡河總長78公里,發現案件線索11件,促成13個違法排污、違法捕撈、河道設障問題的整改。

(四)注重探索創新,完善生態環境公益保護機制。重慶市檢察機關研究出臺《關于建立健全生態環境公益保護機制的意見》,設立兩江地區檢察院,在全國首創公益訴訟跨區域專門管轄。江蘇省檢察院強化跨區劃管轄工作,指定南京鐵路運輸檢察院作為長江江蘇段機動管轄檢察院,管轄全江蘇段長江生態環境和資源保護公益訴訟案件。貴州省檢察機關探索生態環境保護領域“三位一體”辦案模式,即將生態環境領域的刑事案件批捕、起訴等職能與民事公益訴訟、行政公益訴訟職能合并,抽選刑事檢察、公益訴訟檢察官組成檢察官辦案組,實行刑事責任、民事責任、行政責任一并審查。

(五)加強普法宣傳教育,提升公眾對長江保護的法治意識。各級檢察機關主動加強與媒體互動合作,綜合運用廣播、電視、報刊、網絡、“兩微一端”等媒體平臺,注重案例化、故事化、可視化傳播,選擇重要節日、紀念日推出更符合時代要求和公眾需求的檢察宣傳,邀請社會公眾參加檢察工作座談調研、公開聽證、旁聽庭審等活動,讓社會各界更加了解、重視和支持長江生態環境資源保護工作。上海市檢察機關在“6·5世界環境日”對全市首例非法獵捕、殺害中華鱘案和具有重大社會影響、典型宣傳意義的案件,邀請人大代表、政協委員和人民監督員旁聽庭審。浙江省紹興市檢察院在“世界環境日”之際,聯合市中級法院共同舉辦生態環境和資源保護工作新聞發布會;湖州安吉縣檢察院建立生態環境檢察教育基地,展示檢察機關保護生態環境的舉措、成效和典型案例,加強警示教育和法治宣傳。四川省瀘州市檢察院就一起非法獵捕珍貴、瀕危野生動物案件在案發地舉行公開聽證會,邀請省人大代表、政協委員、人民監督員擔任聽證員,相關行政機關與案發地村民代表參加,以案釋法并就長江“十年禁漁”政策進行普法宣傳。江西省樂安市檢察院邀請江西電視臺都市頻道深度報告該院辦理的一起非法狩獵刑事附帶民事案件,增強群眾法治觀念。上海市檢察機關通過“庭審直擊”欄目在今日頭條、新華社現場云等8家平臺同步直播食用野生河豚魚過失致人重傷案,取得較好的普法宣傳效果。

(六)檢察技術助力檢察辦案新發展,增強案件質效。一是加強專項業務培訓。既加強有針對性、實效性的業務培訓,也積極“智慧借助”,通過專家學者和專業人士的幫助,增強檢察工作的專業化水平。上海市檢察機關針對環境資源類案件中涉及的水、土壤、大氣污染等領域的專業問題,聘請生態環境局、環科院、漁政處等專家,建立生態環境專家智庫,召開了“守護海洋”環境資源保護論壇,邀請行政主管部門負責人、專家學者等就海洋漁業資源保護、海洋礦產資源保護和海洋環境污染問題進行研討。二是加強辦案團隊專業化建設。各地檢察機關以專業化辦案分工,積累專業化辦案經驗,提升專業化辦案水平。安徽省檢察機關派員到滬、浙、蘇學習交流研討,加強環境資源犯罪專項業務培訓,培養一批精通生態環境案件辦理的專家型復合型人才。江蘇、重慶等地檢察機關成立“環境資源犯罪刑事案件專業辦案團隊”,對可能影響定罪量刑的疑難問題進行院內同步研討,集中力量辦理一批社會影響大、具有典型意義的破壞生態環境資源重大案件。三是創新檢察技術應用。各地檢察機關注重科技助力,通過公益訴訟隨手拍微平臺、無人機航拍取證、衛星遙感技術、三維全景影像技術、大數據分析研判等現代化科學技術,不斷增強現代化辦案手段在生態環境領域案件的應用。安徽檢察機關利用大數據和人工智能技術,建成集案件線索挖掘、辦案知識檢索、遠程指揮督導、管理決策支撐一體化的“智慧公益訴訟平臺”。上海市檢察機關加快快速檢測實驗室建設,普遍配備快速檢測裝備或購買能夠快速響應的檢測服務,制訂公益訴訟快速檢測實驗室工作規程。虹口、松江等區檢察院建立快速檢測中心,配備公益訴訟取證魔方等設備,針對水質、土壤和噪音等項目進行快速檢測能力大幅提升。湖南省長沙市開福區檢察院在辦理非法破壞湘江河道致使湘江飲用水源受到污染行政公益訴訟案過程中,使用無人機進行拍照及視頻記錄、委托國家遙感工程技術中心固定涉案證據。滬蘇浙皖省級檢察機關共同謀劃、有序分步推進信息共享平臺建設,依托“長三角檢察數據共享系統”等推進業務數據深度共享。

三、檢察機關服務和保障長江經濟帶工作仍需進一步做實、做深、做精

(一)機制銜接有待細化。一是刑事檢察部門與公益訴訟檢察部門協作需進一步加強。刑事檢察與公益訴訟檢察職能主要從線索發現移送、證據收集提前、案件辦理進度等方面開展協同協作,在實踐中發揮著越來越重要的作用,但因為刑事程序與公益訴訟程序的不同,需要細化、通暢銜接機制。二是生態修復工作機制需進一步健全。檢察機關在打擊破壞生態環境資源犯罪案件過程中,自行探索生態修復工作機制,但修復主體、金額、內容等缺乏制度規制,導致抓落實難。三是檢察建議工作機制需進一步完善。在檢察建議的跨區域執行、建議的針對性、舉措的落地性上需完善有序銜接和意見征詢。

(二)區域協作推動力有待增強。如在落實《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》中,對于發現的環境資源保護公益訴訟線索,各地檢察機關由于側重點不同,對于異地調查取證、管轄地區線索移送、本地區生態環境資源信息互通等方面需要全方位落實,尤其在相互提供人員、辦案場地、技術裝備、文件資料等方面需要加大協助力度,推動涉環境資源類問題與本地區相關部門共同協商解決,進一步有效縮短辦案時間、提高辦案效率。

(三)區域執法標準有待統一。一是寬嚴尺度把握需規范化。各地檢察機關為體現從嚴打擊破壞長江生態環境資源犯罪態勢,偏重于嚴,對寬的一面的重視程度還需進一步加強。二是行政處罰適用力度有待加強。破壞生態環境資源犯罪只有在行政處罰等手段難以實現有效控制和防范時,才適用刑事處罰。在依法懲治非法捕撈、非法狩獵等違法行為中,除運用刑事處罰外,還要充分發揮行政處罰的作用。三是司法辦案標準存在差異。區域協作落腳點往往體現在標準的統一性中,而在司法實踐中,存在河道流經地區的執法標準不統一的情況。

(四)合作層次有待進一步提升。一是目前檢察機關協作以檢察系統內部為主,與各地法院、公安及行政部門開展的交流合作還要進一步加強,開展跨行政區域、跨系統協作確有必要。如何突破不同系統間的協作障礙,找準協作的切入點,打造多層次、多領域的聯合工作模式需進一步研究。二是現有檢察協作基礎多以“軟法”為主,包括備忘錄、框架協議、項目協議等,宣傳性、引導性、政策性強,但可操作性稍弱,一定程度上影響了工作實效。三是檢察協作統籌執行機構職權不明、權能較低。當前檢察協作工作的推進,多以聯席會議、檢察論壇或者領導小組的形式部署落實相關工作,工作要求多為原則性、框架式,執行力與權威性尚有不足。

四、回應新時代發展需求,為長江經濟帶發展提供更加有力、更高質量的檢察服務保障

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,再次對推進長江經濟帶發展提出了明確要求。2020年11月14日,習近平總書記在江蘇省南京市主持召開全面推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話,系統謀劃了新發展階段推動長江經濟帶高質量發展的戰略任務,賦予了長江經濟帶生態優先綠色發展主戰場、暢通國內國際雙循環主動脈、引領經濟高質量發展主力軍的新戰略使命。

2021年,檢察機關將深入學習貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會和中央全面依法治國工作會議精神,堅持以習近平生態文明思想、習近平法治思想為引領,認真貫徹落實全面推動長江經濟帶發展座談會精神,以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺,綜合運用刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能,更加有力服務保障長江經濟帶高質量發展,為推動長江經濟帶成為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的典范作出更大檢察貢獻。

(一)深入貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想,強化法治服務保障。生態文明建設是新時代中國特色社會主義建設的重要組成部分,也是一項系統工程。檢察機關作為國家的法律監督機關,在生態文明建設事業中負有義不容辭的責任。檢察機關服務保障長江經濟帶建設,目的就在于運用法治手段維護區域經濟社會發展和公民生態環境權利。為了適應生態文明建設需要,檢察機關要自覺立足法律監督職能,監督生態法律制度實施,促進社會主體遵守環保法律制度,維護良好生態環境。一是提高政治站位。認真落實最高檢專項整治行動工作部署,把服務長江“十年禁漁”作為重要政治任務來抓,樹立一盤棋思想,進一步強化責任意識;主動融入長江流域生態環境保護工作,加強與長江流域相關行政監管部門、公安機關的配合,積極參與打擊長江流域破壞生態環境資源犯罪專項整治行動;充分發揮各項檢察職能,依法打擊破壞長江生態環境違法犯罪行為,起到震懾效果;強化辦案資源配置,在具體實施過程中應當結合當地實際,明確工作重點,及時制定具體實施方案,并選派精干力量加強辦案保障工作,確保長江生態環境保護工作取得扎實成效。二是牢牢抓住辦案這個立足點。突出以辦案為中心的導向,根據經濟社會發展新形勢,進一步突出辦案重點、加大辦案力度,提升辦案質效,有效懲治長江流域破壞生態環境資源犯罪活動;樹立雙贏多贏共贏的監督理念,講究方式方法,努力實現“三個效果”有機統一;加大辦案督導和指導力度,上級檢察院要采取掛牌督辦、上提辦理、指定管轄等形式,集中力量辦理一批社會影響大、具有典型意義的破壞生態環境資源犯罪重大案件,按照指導性案例的標準認真辦理,努力辦成精品案、示范案;充分發揮認罪認罰從寬制度化解矛盾、促進治理的綜合效能。三是貫徹寬嚴相濟刑事政策。準確把握違法與犯罪的界限,做到不枉不縱,嚴格在法治軌道上推進各項檢察工作,絕不為了體現從嚴從快打擊要求,就人為降低犯罪標準,模糊行政違法與刑事犯罪的界限;對于在破壞生態環境資源共同犯罪過程中沒有參與共謀的、起次要、輔助作用的要注意區別對待。四是對生態發展實現由內部監督向外部監督轉變。借助社會組織的專業知識,對長江經濟帶生態環境開展調研和監測,進一步增加專業鑒定機構,解決鑒定難、鑒定貴問題,為提高生態保護水平提供檢察方案。五是對生態發展實現由被動監督向主動監督轉變。在長江經濟帶生態保護上主動作為、提前規劃、適時檢查、督促預防,與社會關切同頻共振;生態檢察辦案組織及檢察官主動學習相關知識,與生態環境管理部門及相關單位、社團、企業密切聯系,成為生態文明建設的積極參與者。

(二)堅持“輕輕重重”原則,促進生態環境保護在法治軌道上運行。在長江經濟帶生態環境保護中,要堅持對涉嫌生態環境犯罪的初犯、偶犯、從犯、脅從犯與主犯、慣犯、累犯等區別對待,對犯罪情節輕、危害后果不大與犯罪情節嚴重、危害后果嚴重的案件區別對待,做到輕重有別,精準打擊,既有力度,又有溫度,把保護生態環境和促進發展、服務“六穩”“六保”結合起來。一是進一步加大打擊力度。各地檢察機關高度重視打擊破壞生態環境資源犯罪專項整治活動,把這項工作列入重要議事日程,組織精干人員積極履行偵查監督職責,依法監督移送涉嫌犯罪案件,推動長江流域生態環境保護工作取得實效。二是要進一步參與社會綜合治理。貫徹落實習近平總書記關于“共抓大保護、不搞大開發”重要指示精神,積極助推國家治理體系和治理能力現代化,推動構建精準化打擊、多元化監督、專業化辦案、社會化治理、法治化服務的“五化工作格局”,延伸檢察職能,運用好綜合法律治理的手段,促進社會治理。三是進一步落實恢復性司法理念。積極推行“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”生態檢察模式;對于犯罪行為人認罪認罰的,要將生態修復作為行為人認罪悔罪的量刑情節考量;充分發揮“四大檢察”職能,積極開展破壞生態資源犯罪刑事附帶民事公益訴訟,通過增植補綠、勞務代償、繳納生態保證金等多元化修復方式,促使責任主體主動修復被損壞的長江生態環境。四是進一步加強典型案例示范引領作用。各地檢察機關要及時篩選典型案例,特別是在法律指導方面有重大意義的案件,從中總結推廣經驗,指導各地檢察機關更好辦理破壞生態環境資源犯罪案件。

(三)發揮多方協作的樞紐功能,促進生態環境共建共贏。牢固樹立“一體化”理念,積極構建“一盤棋”格局,加強檢察機關縱向聯動、橫向協同、凝聚共識、攜手共進。加快推進在案件線索移送、跨省調查取證協作、生態修復協同、信息共享、聯合調研、鑒定協作、人才交流等方面的互動融合,形成思路共商、規劃共計、成效共贏的良好局面,全力構建長江經濟帶發展檢察綜合指揮體系和聯動機制。一是將檢察監督與聯動協作相結合。積極發揮檢察監督職能,監督公安機關對破壞生態環境資源犯罪案件立案偵查,依法有效引導偵查取證全面收集、固定、完善證據,準確適用法律;監督環境行政執法部門將涉嫌破壞生態環境資源犯罪移送公安機關,防止出現“有案不移”“有案不立”“以罰代刑”;主動加強與公安、生態環境、法院、市場監督管理等單位的常態化溝通,通過聯席會議、聯合執法、專項行動等方式,建立完善信息共享、線索移送工作機制,強化行政執法與刑事司法銜接,促進形成打擊的整體合力。二是落實誰辦案誰普法要求,加強環境法治宣傳教育。結合生動典型的案例廣泛宣傳長江生態環境保護的檢察舉措和成效,讓社會各界更加關注和支持長江保護工作;加強輿論引導,及時回應社會關切。堅持司法和普法相結合,把懲治犯罪作為手段,把保護生態作為最終目的。三是推動長江流域跨區劃司法管轄制度改革。積極推進長江保護法立法進程,探索設立長江流域專門檢察院,集中管轄生態環境和資源保護領域各類案件。四是會同最高人民法院完善長江流域生態環境司法管轄機制,推進跨省域司法協作,加大跨省級行政區域交辦或移送案件線索的力度,著力破解流域治理難題;發布長江經濟帶生態環境和資源保護跨區劃管轄、協作典型案事例,為加強和創新流域、區域治理提供可復制可推廣的樣本。五是積極穩妥探索長江流域新領域案件辦理,進一步加強流域保護力度。著重在長江生態環境保護中探索辦理危化、尾礦、交通等安全生產領域的檢察公益訴訟案件,加大對長江流域生態環境保護力度,實現長江生態大保護+安全生產齊頭并進。

(四)凝聚公益保護共識,打造服務保障長江經濟帶發展共同體。堅持以習近平法治思想為引領,創新公益訴訟檢察工作理念,堅持“雙贏多贏共贏”,強化“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”和“持續跟進監督”,充分運用政治智慧、法律智慧、監督智慧開展長江經濟帶發展公益訴訟檢察,以法治思維和法治方式推進治理體系和治理能力現代化。一是注重發揮訴前程序作用。通過訴前磋商、圓桌會議、公開送達、公開聽證等方式,提升訴前程序的監督效果,發揮中國特色檢察公益訴訟制度優勢,在黨的統一領導下,協同行政機關強化治理,共同保護公益。二是構建公益保護橫向協作機制。推動與行政機關建立信息共享、情況通報、線索移送、證據收集、結果反饋等辦案協作機制。進一步規范和完善線索移送、調查取證等工作;探索建立并完善公益訴訟線索舉報獎勵、檢察建議整改成效第三方評估等機制。三是加強檢察機關內部協作配合,加強刑事檢察與公益訴訟檢察職能銜接,依法嚴懲破壞長江流域生態環境和資源保護違法犯罪行為,追究違法者的刑事責任、公益損害修復責任,打好解決重點領域公益損害問題持久戰。四是加強檢察隊伍建設,通過實務培訓和崗位練兵提升專業水平;通過專家選拔、業務競賽等方式儲備一批高層次專家人才、業務標兵和業務能手,建立檢察辦案人才庫,真正發揮檢察官作為公共利益代表的功能,促進檢察履職能力現代化。

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